基础设施建设中的民间投资

中国人民大学经济学院 卫新华

2001年国家计委颁布《关于促进和引导民间投资的若干意见》，要求“鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设。”这极大地推动了民间资本投资基础设施建设的升温。民间资本对基础设施和公益事业的投资呈现出良好局面，目前我国民间资本对基础设施建设投资在其七大热门投向中位列第三。但民间投资基础设施建设仍然存在问题。如何正确引导民间投资进入基础设施建设领域，实现扩大内需投资拉动特别是民间投资拉动的作用，以及如何进一步改善民间投资基础设施建设的政策环境已经成为必须回答的问题。
一、理论问题：谁来投资基础设施建设
一般认为，按照公共财政理论，基础设施是准公共物品，基础设施应该由政府投资兴建。长期以来，经济学家都曾以灯塔为例论证公共财政存在的必要性，后来的经济学家据此进一步推导出基础设施公共投资的理论。英国经济学家穆勒（J.S.Mill）早在1848年就在他的名著《政治经济学原理》中就分析了灯塔必须由政府出面建造的理由。斯奇维克（H.Sidgwick）的《政治经济学原理》和庇古的《福利经济学》第四版里都以灯塔为例论证他们的政府干预观点，认为私人建造灯塔的收益远远低于社会的收益，所以政府建造灯塔是必要的。萨缪尔逊（P.A.Samuelson）在其著名的《经济学》教科书中有关灯塔的论述则更为精辟。他从边际成本的角度论证灯塔应该归类为公共物品。“灯塔的光芒帮助每一个能见到它的人。一个牟利的厂商不会去修建灯塔以赚取利润，因为除非克服巨大的困难，否则该厂商是无法从每一个灯塔的利用者那里索取价钱的。这肯定是一种政府自然承担的活动，这满足奥·林肯的检验标准：政府合法的目标是，‘为人民做他们所需要的事，而这些事依靠个人的努力是完全做不到的或者无法做得那么好的。’”尽管经济理论上基础设施应该完全由政府投资，然而实践中完全由政府包揽基础设施投资几乎无法实行。首先，基础设施产品是准公共产品，而不完全属于公共产品。如城市防洪、大江大河治理等基础设施产品是公共产品，而交通、通讯、电力、能源、城市供水等行业提供的产品并不具备公共产品特征，或是准公共产品，甚至应该属于竞争性产品。民间投资可以而且应该进入这些准公共产品和非公共产品基础设施领域。即使是公共产品，凡是私人企业愿意提供的，也尽量由私营企业提供，以提高公共产品的效率。从世界各国的普遍做法来看，大多数市场经济国家都尽量缩小公共产品的范围，积极鼓励民间投资进入基础设施建设。其次，让公共财政包揽基础设施建设不具可行性。由于基础设施建设投资额巨大，发展中国家进行大规模基础设施投资又是必须的，大量的投资常常使得发展中国家财政支出捉襟见肘，仅靠政府无力解决基础设施巨额投资的资金来源，即使是把国民收入的全部都用于基础设施投资，也往往是满足不了要求的。再次，国有资本存在效率问题。私人资本以利润最大化为其追求的目标，客观上会努力增加收入、降低成本，不断提高效率；而政府不以利润最大化为目标，其决策者和经营者不具有对经营成果的剩余索取权（residualclaimright），从而缺乏提高效率的激励机制。最后，政府直接参与投资和经营，难免陷于纷繁复杂的微观经济事务之中，既不利于政府履行其维护市场秩序和宏观调节的职能，也不利于企业之间的公平竞争。美国在基础设施领域的实践中取得重大成绩的田纳西流域管理局（TVA）也曾经受到不少怀疑和攻击。
由此可见，经济学理论上的结论与经济运行实践的发展是存在着一定差距的。发展中国家在进行大规模基础设施建设过程中不能一味拘泥于经济学理论的教条，必须以发展为根本目的，根据客观需要，不断地调整相关政策，利用民间资本的高效、灵活机制等优势促进基础设施建设。
二、民间资本进入基础设施建设的障碍
我们再来看实践中的问题。2002年民间资本进入基础设施建设有了长足进步。但也必须看到，民间投资仍存在着诸多问题，特别是民间投资主体进入基础设施建设领域还面临不少有形和无形的障碍。
首先，市场准入门槛过高，体制性障碍导致明显的不公平竞争。由于体制原因，金融、石化、电信、通讯等投资效益高的领域几乎全部由国有资本包揽，并且形成垄断或半垄断经营,非本行业的国有企业进入相当困难,更不用说民间资本进入的难度。基础设施项目往往由特许公司发起，即使实行招标制度，有资质的民间资本不是被排除在外，就是被条件苛刻的条件所约束，致使民间资本与国有资本双方地位不平等。还有，民间资本投资项目由于项目审批涉及部门多、操作过程透明度低，积极性亦受到严重影响。在某些行业虽然没有明文限制民间资本进入，但“明宽暗管”的现象十分严重。即便是一些已经允许外商投资进入的行业，民间投资也很难进入。
其次，负担税负不公。民间资本投资于基础设施领域建设与其他传统竞争领域一样，仍然存在着负担税赋不公的现象。一是双重征税。有限责任公司性质的民营企业在已缴纳33％的企业所得税的情况下，增资时还需要股东缴纳20％的个人所得税。而外商投资企业增资不仅不需要缴纳个人所得税，而且返还一定比例的企业所得税。二是“低国民待遇”。外资企业利润转增资本金或另行投资，均可按投资额的40％得到所得税返还；国有企业享受技术改造贴息；国有、集体和股份制企业技术开发费以及技术改造投资购买国产设备可以部分抵扣所得税，等等。三是税收优惠打折扣。如所得税减免政策，外资企业是从获利年度起，而私营企业则从开办期起，企业在开办初期往往没有利润或者获利甚微。
第三，融资渠道不畅。投资基础设施领域所需要的资金无疑是巨大的，但在民间资本长期融资过程中，无论是直接融资或是间接融资，金融机构的开放程度都很低。国有商业银行在强化贷款风险防范的同时，没有建立起相关资产运营的激励机制，上级行对基层行贷款授权不足，银行“惜贷”心理严重。政府虽然要求银行“增加向中小企业贷款”的政策，但由于经济运行过程中的诸多矛盾以及民营企业本身一些固有的缺陷，使银行对其贷款存在抵押担保难、跟踪监督难和债权维护难等问题，实施效果不明显。民间资本直接融资渠道狭窄。大部分民间投资企业由于规模小，产业层次低，加大了在资本市场直接融资的难度。风险投资机制缺乏。长期以来，民间投资的资金来源主要靠自身积累，依靠非正规、小范围的借债集资或股权融资，此类融资规模小、成本高、风险大，使投资缺乏稳定性与可持续性。特别是民间资本面临投资周期长、需要资金量巨大的基础设施建设时，其融资更显力不从心。
最后，政策法规保障不力，政府服务虚位。目前，国家和地方虽然对民间资本投资给予诸多优惠政策，但与国有资本相比，民间资本在很多政策上享受的待遇不可同日而语，合法权益往往得不到有效的法律保障。各地扶持民间资本政策普遍存在不完善、不配套、不落实的问题，同时缺乏政策的连续性、稳定性和严肃性。地方保护、地区封锁和市场割据依然在一定程度上存在。非法剥夺、损害、侵占民间企业资产的现象时有发生，吃拿卡要、乱收费、乱罚款、乱摊派的问题尤为严重，民间投资者信心和积极性受到挫伤。
三、民间资本进入基础设施建设的对策
中国经济的持续健康发展离不开民间资本的投资，民间资本的不断壮大是实现中国扩大内需、拉动经济增长的目标的重要力量。优化民间投资环境以鼓励民间资本投资基础设施建设，如何突破旧的观念、旧的体制，把国家鼓励民间投资的政策法制化、制度化，已经是我们必须正视必须加以解决的现实问题。第一，进一步放宽对民间资本投资基础设施领域的体制限制，降低准入门槛，强化民间投资的法制化管理。要切实清理现行投资准入政策，在明确划分鼓励、允许、限制和禁止政策时，民间资本必须享受国民待遇；凡允许外商投资和国有经济进入的领域，都应当允许其他任何经济类型的企业进入（国家有特殊规定的除外），在持股比例上也不应人为设限。国家应打破所有制界限、部门垄断和地区封锁，把民间投资纳入地方经济发展和中长期经济社会发展规划，真正把民间投资的发展当做地方经济发展和投资增长的一项重要工作来抓。国家应鼓励和支持民营企业通过收购、兼并等多种形式，参与国有经济改革和战略性调整，鼓励民间资本投资高新技术产业，特别是高新技术产业化项目。在制定投资准入政策、土地政策等方面充分考虑民间投资的利益，加强民间投资的法律保护，加大修订《反不正当竞争法》及制定《反垄断法》等方面工作力度，为民间资本投资基础设施创造良好的环境。第二，加快改革投资体制，拓宽民间投资进入渠道。改革前置审批办法，简化审批程序和手续，加强对民间投资的产业引导。根据基础设施行业特点，采取市场经济导向的项目组织形式和投融资形式，例如公开招标、特许经营等等，鼓励和引导民间资本进入这些领域。无论采取何种进入方式，都要确保各类投资主体之间的契约自由和公开、平等竞争，并且形成利益和风险相对应的投资风险责任机制。
第三，加大财税政策对民间投资的引导和支持力度。预算内资金（包括必要的国债发行）应当继续支持民间投资，以参股或补偿形式支持民间资本为主的项目；对基础设施、基础产业和公益性事业，要通过收费补偿机制或财政补贴，吸引民间投资进入；技改贴息应当对民间企业一视同仁。清理不公平税负，避免重复征收所得税，实行结构性的减税政策。对国家鼓励类产业的民间投资项目，在投资的税收抵扣和减免、成本摊提等方面应实行与国有投资和外商投资相同的优惠。同时，严格治理“三乱”，解除民间企业的不合理负担。
第四，加快金融业对内开放步伐，尽快发展适应民间投资需要的多层次金融体系。可考虑建立面向中小企业的政策性金融机构，为其提供政府优惠贷款和贴息贷款。完善中小企业信贷担保体系，普遍设立专门的贷款担保基金。国有商业银行要切实发挥好其内部中小企业信贷部门的职能，建立相应的风险防范制度；通过适当下放贷款权限，增加资金支持，扩大利率浮动范围等，鼓励中小金融机构扩大融资活动。在直接融资方面，应当支持符合条件的中小企业特别是民营高科技企业发行债券、股票并上市流通，适时建立二板股票市场，疏通民间资本的进入和退出通道。
第五，建立投资服务体系，帮助民间投资者提高管理和决策水平。各地政府应当把促进和引导民间投资纳入本地经济和社会发展规划，制定落实措施，提高办事效率。可考虑成立相应的投资服务机构（尤其应当鼓励自律性行业组织发挥投资服务职能），向民间投资者发布行业投资信息、提供政策法规咨询和技术服务等等。同时，在规范和整顿经济鉴证类中介机构的基础上，充分发挥中介服务机构的职能，为民间投资者提供法律、财会、市场信息、企业诊断和投资咨询等方面的服务。